Lessen van een falend mega-programma - NHS National Programma for IT

Hoe ontleed je een dinosaurus?De teloorgang van een Brits mega-ICT-programma, dat al zo'n tien jaar bestaat, met kosten van ruim £ 12 miljard en meer dan 1500 mensen in dienst alleen al voor het programma-management, is niet eenvoudig vanachter een bureau te analyseren.

Op dit moment is het zelfs niet zeker of het wel gefaald is. Hoe dàt kan wordt verderop toegelicht. De zekerheid waarmee ondertussen door sommige journalisten conclusies worden getrokken over de schuldvraag is opmerkelijk. Waarschijnlijk wordt die snelle veroordeling ook deels politiek gemotiveerd. Ten slotte was het National Health Service - National Programma for IT (NHS-NPfIT) een Labour-idee en één van de laatste grote maakbaarheidsinitiatieven die onder Tony Blair werden ondernomen.

Bij Aktinos ~ Pure Projects zijn we echter niet per se geïnteresseerd in partijpolitiek of overtuigingen over de maakbaarheid van de maatschappij. Wat we zoeken zijn bepalende factoren die uit deze unieke casus kunnen worden gedestilleerd. Wellicht kunnen ze als les nut hebben voor degene die nu of in de toekomst betrokken zijn bij vergelijkbare projecten en programma's.

Een kort overzicht van de NHS De National Health Service (NHS) is het paradepaardje van de zorgzame samenleving, de nanny state (kinderjuf-natie) zoals die door vriend en vijand wordt genoemd en die voort komt uit het Groot-Brittanië van het na-oorlogse Labour. Opgericht in 1948 door de Welshman Bevan biedt de NHS-organisatie ongeëvenaarde diensten aan de bevolking voor ziektekostenverzekering en medische dienstverlening. Ze  biedt het leeuwendeel van die zorg gratis en zonder onderscheid naar inwoner of vreemdeling aan. Ook als werkgever is de NHS van groot belang - er zijn 1,7 miljoen mensen in dienst.

Op weg naar .. chaos? Bepaald door steeds veranderende opvattingen en daaruit volgende wetten die het doel en de werking van de NHS verder nuanceerden, maakte de enorme organisatie een aantal fasen door. In de jaren '80 - het tijdperk -Thatcher- ontstaan grote verschillen in de onderlinge werking en ondersteunende technologie van de administratieve uitvoeringsprocessen, met name door het introduceren van veel onderlinge concurrentie tussen partijen. Standaardisatie was zo goed als afwezig. Dit heeft grote gevolgen voor de kwaliteit en efficiency. Een aardig casus wordt behandeld in de TV-documentaire 'Fixing the NHS', nu nog te zien bij de Open University. Super-consultant Sir Gerry Robinson probeert daar door interventies één ziekenhuis te ontdoen van de soms Kafka-achtige bureaucratische last.

'A new beginning - The National Programma for IT' Het NHS-programma National Programme for IT (NPfIT) begint met veel grotere ambities dan een enkel ziekenhuis: het is bedoeld om de enorme verscheidenheid in IT-aanbieders, -oplossingen en daarmee dienstenniveaus op landelijk niveau te reduceren.

Labour, in 1997 weer aan de macht gekomen, wilde hier niet alleen de hobbelige ICT- processen mee gladstrijken, maar ook informatie uit duizenden instellingen samenvoegen om beter centraal te sturen, de patientgegevens van miljoenen personen bij-elkaar brengen voor effectieve diagnoses en daarmee uiteindelijk ook stevige bezuinigingen behalen.

Voor de NHS -dat in rap tempo onbetaalbaar werd - waren deze doelen dus in eerste instantie vooral bedrijfseconomisch. Maar op een ander niveau was ook voorzien dat de patiënt een betere, snellere en effectievere zorgervaring zou gaan krijgen.

De aanpak van het programma Na de officiële start eind 2002 zocht het management van het programma de aanpak allereerst in strategic outsourcing. Hiervoor werden vier grote ICT-leveranciers geselecteerd. Die kregen elk een vergelijkbare opdracht: definieer, realiseer en implementeer voor een NHS-regio (elk een kwart van Engeland) een complete ICT-oplossing, inclusief hardware, software en processen en met alle technische en organisatorische consequenties. De programmadirectie zorgt voor de regie. Het idee erachter was tweeledig. Ten eerste krijgt men competitie en vergelijkingsmogelijkheden door meerdere leveranciers. Daarnaast is het niet nodig om vooraf veel te beschrijven en te specificeren, met name niet voor de klantorganisatie NHS. Dit was althans de aanname.

Eerste obstakels Algauw ontstonden er problemen met één van de leveranciers. Ondanks een boeteclausule van £ 1 miljard (sic) bij voortijdige contractbreuk, trok deze zich na slechts 2 jaar in 2006 terug. De uiteindelijke boete bedroeg overigens maar £ 60 miljoen. Het overblijvende werk werd in 2006/2007 toebedeeld aan leverancier nummer 2.

Leverancier nummer 3 kon niet de juiste functionaliteit leveren volgens de afgesproken planning. Het probleem werd gelegd bij de onophoudelijke stroom van wijzigingsverzoeken van de NHS op de oorspronkelijke specificaties. Volgens NHS waren dit echter geen nieuwe eisen, maar noodzakelijke verbeteringen om de gebrekkige software goed te laten functioneren. En dus hoorde dat gewoon bij het bestaande contract. De leverancier zag dat anders. Het werk werd stilgelegd en na een 10 maanden durend dispuut werd het contract uiteindelijk in 2008 door NHS verbroken. Nog steeds loopt een juridische procedure.

Een schim van een oorzaak Waar de tabloidjournalist het probleem probeert terug te brengen tot één oorzaak om daarmee te gaan zwarte pieten, vinden wij dat gezorgd moet worden voor een gebalanceerd beeld. Daarom is gekozen om het vraagstuk af te pellen en met steeds verdergaande analyses tot inzicht te komen in de echte oorzaken, voorzover te vinden.

Op basis van de beschreven ontwikkelingen uit het begin van het NHS-programma lijkt een eerste omtrek duidelijk te worden van een potentiële oorzaak, namelijk de valkuil van contracten met leveranciers, kortweg de contractvalkuil (contract trap).

Leer hier verder voor een analyse van deze valkuil. In de komende periode wordt dit artikel uitgebreid met nieuwe lessen van NHS-NPfIT voor ons. We'll keep you posted.